倘若區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控能夠做到平衡區(qū)域各方的利益、共享各方間的信息和明確區(qū)域內(nèi)部責(zé)任主體，將能更好地發(fā)揮治理作用。
《2017年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，2017年，全國338個(gè)地級及以上城市中，有99個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，即該99個(gè)城市所參與評價(jià)的六項(xiàng)污染物（SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3）濃度均達(dá)標(biāo)。
環(huán)境空氣質(zhì)量所關(guān)注的六項(xiàng)污染物中，目前最引人關(guān)注的就是PM2.5，因?yàn)檫@是政府面臨的重要民生問題，這一污染物被視為霧霾天氣的重要參考指標(biāo)。造成霧霾天氣的原因很多。首先，中國的霧霾受到天氣因素影響很大。從季節(jié)上看，霧霾多集中在冬季，主要因?yàn)槎練鉁氐�，尤其是北方地區(qū)依賴燒煤供暖，而且冬季的大氣環(huán)流相對穩(wěn)定，有助于霧霾天氣的維持，導(dǎo)致霧霾形成以后難以散去。其次，霧霾的形成有更為深層次的原因，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，粗放且布局不合理的工業(yè)結(jié)構(gòu)和以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)帶來了高污染、高排放、高能耗等諸多問題。隨著人民生活水平的提升，機(jī)動車數(shù)量越來越多，汽車尾氣的大量排放也增加空氣中顆粒物的濃度，繼而反映在嚴(yán)峻的空氣污染上。
霧霾標(biāo)準(zhǔn)哪家強(qiáng)
人們之所以談霧霾色變，主要是因?yàn)殪F霾對人類健康有很大影響。據(jù)世界衛(wèi)生組織（WHO）統(tǒng)計(jì)，2016年全世界有420萬人死亡是由于長期暴露于PM2.5甚至是更小的細(xì)微顆粒物下所導(dǎo)致的。早前有相關(guān)研究表明，PM2.5類顆粒物與心血管疾病、呼吸道疾病以及癌癥（肺癌）的關(guān)系密切，也就是說倘若空氣中的PM2.5日均濃度升高，那么心血管呼吸道疾病死亡率、肺癌死亡率的可能性也會隨之增加。
中國政府也意識到霧霾帶來的危害，并致力于治理霧霾。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)看，2012年和2013年是霧霾天氣最為嚴(yán)重的兩年，但從2013年到2017年，中國的霧霾濃度明顯減少，這得益于政府嚴(yán)厲的環(huán)保政策。重要環(huán)保政策主要從排放標(biāo)準(zhǔn)、減排目標(biāo)、監(jiān)測和考核體系、環(huán)境稅費(fèi)、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、機(jī)動車、煤電機(jī)組、工業(yè)行業(yè)等方面入手治理大氣污染，對于治理霧霾卓有成效。
在排放標(biāo)準(zhǔn)方面，目前中國的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)與WHO過渡期目標(biāo)-1一致，但這是世界衛(wèi)生組織（WHO）很寬松的標(biāo)準(zhǔn)，即PM2.5的年均濃度限制為35μg/m3，PM2.5的日均濃度限值為75μg/m3。相比之下，歐盟國家的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)則參照較為寬松的WHO過渡期目標(biāo)-2，而美國、日本的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)則與較為嚴(yán)格的WHO過渡期目標(biāo)-3基本一致。澳大利亞的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)則是與最為嚴(yán)格的WHO準(zhǔn)則值基本一致，甚至還設(shè)置了更低的年均標(biāo)準(zhǔn)值。PM2.5標(biāo)準(zhǔn)越嚴(yán)的國家，空氣質(zhì)量越好。目前，中國的排放標(biāo)準(zhǔn)比較寬松，霧霾相對其他國家嚴(yán)重，政府需要逐步提升標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。當(dāng)然，相較于標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，實(shí)際執(zhí)行效果顯得更為重要，因此需要根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格監(jiān)測和執(zhí)法，以真正提升達(dá)標(biāo)率。
中國如何打贏霧霾治理戰(zhàn)
在減排目標(biāo)上，《大氣污染防治行動計(jì)劃》（即“大氣十條”）對2017年設(shè)定了目標(biāo)。根據(jù)環(huán)保部公布的2017年全國地級及以上城市空氣質(zhì)量狀況，可以發(fā)現(xiàn)全國空氣質(zhì)量改善了，重污染天氣也顯著減少。特別是京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域的顆粒物濃度下降幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“大氣十條”所指定的具體目標(biāo)。此后中國進(jìn)入了環(huán)境治理新階段，2018年新頒布的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計(jì)劃2018～2020》是環(huán)境治理的一個(gè)重要標(biāo)志，該計(jì)劃提出了比較嚴(yán)格的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等2020年目標(biāo)。
在環(huán)境稅費(fèi)上，中國于2018年1月1日開始執(zhí)行環(huán)境保護(hù)稅，通過對排放污染的企業(yè)征收環(huán)境保護(hù)稅，以減少污染排放以實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量。而且，環(huán)境保護(hù)稅也可以激勵(lì)地方政府嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制，并獲得收益。但是，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅征收標(biāo)準(zhǔn)較低，還帶有發(fā)展中國家特色，不能如實(shí)反映環(huán)境治理成本，環(huán)境治理效果相對比較弱。因此，環(huán)境保護(hù)稅的稅率還應(yīng)該實(shí)現(xiàn)動態(tài)提高，以促進(jìn)企業(yè)減少排污。
區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是霧霾污染治理的重要方面。因?yàn)殪F霾污染通常影響一片區(qū)域，需要通過區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策進(jìn)行治理。從地區(qū)上看，中國的霧霾天氣主要集中包括京津冀、山西、陜西、河南等，以及華北黃淮地區(qū)。因此，中國將這些霧霾重災(zāi)區(qū)劃分了京津唐、長三角、珠三角、汾渭平原等區(qū)域，并針對各個(gè)區(qū)域霧霾問題的差異來推行行之有效的政策。差異化的治理政策能夠更加有效地治理霧霾。但是，倘若區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控能夠做到平衡區(qū)域各方的利益、共享各方間的信息和明確區(qū)域內(nèi)部責(zé)任主體，將能更好地發(fā)揮治理作用。
在機(jī)動車方面，在許多地方，都采用 “車輛出行限制”政策來控制，車輛單雙日限號，常態(tài)化尾號限行，當(dāng)然這個(gè)做法治標(biāo)不治本。通過引導(dǎo)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，以工藝替代和技術(shù)改造等方式以實(shí)現(xiàn)減少尾氣污染排放，可能會更加有效。還有，鼓勵(lì)民眾使用公共交通工具出行；大力發(fā)展清潔能源為汽車動力的交通工具，如天然氣公交車、新能源汽車；加強(qiáng)汽車尾氣的處理，以及通過道路噴水來抑制車輛帶起的灰塵產(chǎn)生。
冬季供暖需要短期治理措施。在冬季適當(dāng)要求工業(yè)企業(yè)停工可以避免霧霾天氣加重。但是，政府應(yīng)該主要關(guān)注那些重污染企業(yè)，盡可能利用市場化方式，避免“一刀切”帶來的經(jīng)濟(jì)損失。政府通過“煤改氣”、“煤改電”來改變北方傳統(tǒng)的煤炭供暖方式，并加大對燃煤鍋爐和爐窯整治力度，取得了比較大的成績。當(dāng)然，政府需要進(jìn)一步著力于節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)，推動綠色、環(huán)保、清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能從源頭上減少污染物排放。（作者系廈門大學(xué)能源政策研究院院長） |
